2021年2月、太平洋諸島フォーラム（PIF）に加盟している5つの国家（パラオ、マーシャル諸島、ミクロネシア連邦、キリバス、ナウル）がフォーラムからの脱退を表明した。このフォーラムは2021年に50周年を迎え、約850万平方キロメートル、約3,900万人を包括する地域最大規模の大所帯となっていた。これまで、太平洋諸国はどのような歴史をたどってきたのか。フォーラムはどのような機構で、どのような役割を果たしてきたのか。5カ国がフォーラムからの脱退を表明した背景にはいったい何があるのだろうか。さらに、脱退を表明した5カ国が将来的にフォーラムに戻ることは可能なのだろうか。

太平洋諸島フォーラムのロゴマーク（写真：Germenfer / Wikimedia Commons [CC0 1.0]）

太平洋諸島の歴史

太平洋の島々の開拓は、2つの波によって特徴づけられる。約4万年前から6万年前に遡る第一波の過程で、入植者はニューギニア島とオーストラリアに到達した。その後かなりの歳月を経て、第二波は約5,000年前に始まり、航海技術を発展させた東南アジアからの移民と第一波の先住民が東に向かって太平洋の離島に進出していった。以降、長期間にわたって新しい島々の開発や貿易の拡大が続き、1200年までに入植者は現在のニュージーランドやイースター島に到達し、太平洋地域のほとんどの島嶼が開拓された。第二波の移民は同じルーツを持っており、それゆえ地域内のほとんどの言語はオーストロネシア語族に属し、それぞれの地域で言語や文化は枝分かれしている。

その後、16世紀にポルトガルの探検家がマリアナ諸島を訪れたことをきっかけとして、主にイギリスやフランス、ドイツ、スペインによる太平洋地域の植民地支配が始まった。欧州諸国は太平洋地域を「未開の原住民」が暮らす場所だと見なし、資源を目当てとしてプランテーションを作ったり、南アジアなど他の植民地からも労働者を連れて来たりしたことで、現地の人々は過酷な扱いを受けた。19世紀末までにアメリカも太平洋地域に進出し始めた。スペインとの戦争の結果、グアムがアメリカの植民地となり、同時にハワイやサモア東部もアメリカの領土として、現地で得られた資源や労働力の搾取が行われるようになった。

第一次世界大戦後、ドイツに占領されていたニューギニアやナウル、西サモアなどの多くの領土が国際連盟の委任統治となった。しかし、実質的には、領土を委任されたオーストラリアと日本による植民地支配という構図に変わっただけである。第二次世界大戦が始まると、多くの島々が日本に占領され、連合軍との間で大規模な戦闘が行われた。戦後、多くの島々がアメリカの信託統治になる中で、脱植民地化に向けた動きが徐々に進んだ。西サモア（※1）が1962年に独立したのを皮切りに、ナウルやトンガ、フィジー、パプアニューギニアの順で独立国が誕生し、1994年にパラオが独立を果たした。しかし、現在でもフランス領ポリネシア、ニューカレドニアはフランスの一部になっており、グアムはアメリカの準州に所属しているなど、すべての地域が独立を果たしたわけではない。また、アメリカとミクロネシア連邦、マーシャル諸島、パラオが結んだ自由連合盟約や、ニュージーランドと自由連合協定を締結しているクック諸島やニウエ、トケラウの例に見られるように、依然として旧宗主国の影響力は大きいままである。また、独立を勝ち取った国は、土地が小さく資源が少ないため、観光業や漁業、他国からの政府開発援助（ODA）が主な収入源となっている。

太平洋諸国は、便宜的にメラネシア、ポリネシア、ミクロネシア（※2）と区分される。この分類は200年前に自然地理学や住民の文化に基づいて、フランスの探検家によって提案された。現在、この区分はもはや正確な分類ではないことがわかっているが、一般的に定着したままとなり、太平洋諸島フォーラムにとっても重要な意味を持っている。歴史的及び経済的理由から、これまでオーストラリアはメラネシアと、ニュージーランドはポリネシアと連携してきた。

太平洋諸島フォーラムとは

1971年に、南太平洋諸国の間で共通の問題について話し合うために南太平洋フォーラム（SPF）が創設された。当初はまだ独立していなかった諸島が多く、フォーラムでは独立実現に向けた運動などの政治に関する議題が中心であったが、徐々に多岐にわたるテーマが取り上げられるようになっていった。

1973年4月に、経済問題について取り扱う常設の機関「南太平洋経済協力機関（SPEC）」が設置され、貿易、観光、経済開発など幅広い分野でメンバー間の協力が推進された。また、フランス領ポリネシアのムルロア環礁で核実験が繰り返されたことをきっかけにして、1985年に南太平洋非核地帯条約（ラロトンガ条約）が制定された。この条約は、南太平洋における核兵器の使用や実験、貯蔵を禁止し、南半球における非核地帯の拡大に寄与した。

南太平洋経済協力機関は1988年に「南太平洋フォーラム事務局」に改称された。また、総会の実施機関として、フィジーの首都スバに事務局を構え、フォーラムでの決定事項を実践する権限を持つようになった。そして、1990年代までに北太平洋諸国もフォーラムに参加するようになったため、2000年に名称が南太平洋フォーラムから太平洋諸島フォーラム（PIF）に変更された。毎年開催されるフォーラムの首脳会議では議長国が議長を務めるが、フォーラムの決定事項を実施するために置かれている事務局のトップである事務総長は、国家代表ではなく個人が選出されてきたという特徴も持つ。

フィジーの首都スバに置かれている、フォーラムの事務所（写真：Henning Blatt / Wikimedia Commons [CC BY-SA 3.0]）

フォーラムは国連とパートナーシップを組んでおり、貿易や漁業、環境問題など国際政治上で地域が抱える課題を主張してきた。太平洋諸国は海面上昇などの気候変動が引き起こす影響を最も受けやすい地域のひとつで存続自体が脅かされているため、参加国の中でもとりわけミクロネシア諸国は何度も国連やフォーラム内で気候変動への取り組みを推進しようとしてきた。

フォーラムでは、どの政権が、あるいはどの国が参加できるかが論争の的になってきた。例えばフィジーで、クーデターで政権を握ったフィジーのフランク・バイニマラマ暫定首相が、2009年にフォーラムで公約されていた選挙の実施を期限内に行わなかったことから、フォーラムで初めて参加資格停止国となった。同年、国内の裁判所が暫定政府を非合法、非合憲と判断したことを受け、バイニマラマ氏は2014年までに選挙を実施することを宣言した。2013年に新憲法が発布され、翌年の2014年にフィジー国内で総選挙が行われ、バイニマラマ首相が再任された。民主化のプロセスを経たことが承認され、フィジーは同年フォーラムに復帰した。

フォーラムには、独立国家になっていない諸島の参加も認められるようになってきている。2016年には、長年にわたりフランスの支配を受けてきたニューカレドニアとフランス領ポリネシアがオーストラリアとニュージーランドの支持を経てフォーラムに新たに加盟した。しかしながら、ミクロネシア地域に分類されるアメリカ領のグアムと北マリアナ諸島は、未だにフォーラムのオブザーバーという立ち位置にとどまっている。

脱退の経緯

冒頭で述べた、2021年に5カ国が離脱を表明したことはフォーラム史上最大の危機を引き起こした。事の発端は、前事務総長の6年間の任期満了に伴い、2021年2月からの新しい事務総長の選出に遡る。フォーラムの事務総長の地位はメラネシア、ポリネシア、ミクロネシアの持ち回りで就くという暗黙の了解が存在し、今回の新事務総長候補の選出はミクロネシアの意見が優先される番であるはずだった。そのため、5つのミクロネシア諸国は、ミクロネシアの推薦候補が事務総長になると想定しており、2019年5月から満場一致で推薦候補者をマーシャル諸島の駐米大使であるジェラルド・ザッキオス氏に固めていた。

ミクロネシアのリーダーたち（写真：East-West Center / Flickr [CC BY-NC-ND 2.0]）

選挙前から、ミクロネシア諸国は今回の事務総長選出において暗黙の了解が遵守されなかった場合は、フォーラム脱退も厭わないと事前に警告していた。その背景には、フォーラムに占める人口が少ないミクロネシアは、ポリネシアやメラネシアからこれまで軽視されてきたことが挙げられる。ミクロネシアは、まるで太平洋地域社会の二級市民のような扱いを受けていると主張してきた。実際のところ、フォーラムの事務総長が今まで1度しかミクロネシアの中から選出されてこなかったという事実からも、不文律は十分に守られず、ミクロネシア諸国の意見が尊重されてこなかったことが垣間見える。

オーストラリアやニュージーランドを含む他のフォーラムメンバーはミクロネシアの推薦候補に対して消極的な姿勢をとり、ミクロネシア以外の新候補擁立に向けた動きが活発化していた。事務総長の選出手順を仕切っていた当時の議長国であるツバルは、ミクロネシア諸国からの批判を受けながらも立候補者の指名期限を延長し、最終的にメラネシア、ポリネシアからあわせて4人の候補者が立候補した。これを受け、2020年9月ミクロネシア諸国の政府は今回の事務総長選出はミクロネシアの推薦候補がフォーラム全体で尊重されるべきだと強調する「メクレオ・コミュニケ」を採択・発表した。

事務総長の選挙は何度も延期され、選出のプロセスも合意から匿名投票方式に変更された。結果的に、クック諸島（ポリネシア）の前首相ヘンリー・プナ氏が9-8（棄権1票）でザッキオス氏を破り、新事務総長に任命された。ミクロネシアが何度も訴えていた不文律は守られなかったこととなり、ミクロネシアが支持していた候補者は落選した。それにより失望した5カ国は当初の警告通り、フォーラムからの脱退を表明した。パラオが最初にフォーラムからの即時撤退を決め、他の4カ国もそれに続くと声明を発表した。ミクロネシア諸国が脱退すれば、フォーラムに強い関心を持つ国々からの干渉が強まるだけでなく、太平洋地域の一体性が失われ、現在フォーラム諸国が直面している問題への取り組みが阻害される可能性がある。

フォーラムの新事務総長に就任した、ヘンリー・プナ氏（写真：The Commonwealth / Flickr [CC BY-NC 2.0]）

フォーラムで長期にわたり重要視されてきたのは、サモア語で対話と合意が本質的であることを指す「タラノア」と相互尊重の価値観であるとされている。フォーラムは、新しい事務総長の任命もその原則に従ったと宣言しているが、果たして本当にミクロネシアの声を踏まえた対話と合意、相互尊重の下での結果だったと言えるのだろうか。ミクロネシアの人口と経済が小規模であり、メラネシアが地域大国のオーストラリアと、ポリネシアがニュージーランドと緊密な関係を持っていることから、ミクロネシアの主張は長い間反映されにくい環境だったといえる。特に、フォーラムで最も影響力を与えるオーストラリアはフォーラム諸国に多額の支援を行っているが、ミクロネシアが訴えていた気候変動問題には関心を示さず、それどころか国内の石炭産業を保護することを優先して足並みを乱してきた。

諸外国との関係

これまで主にフォーラム内部について見てきたが、フォーラムと深く関連している国家の存在も、フォーラム運営全般において重要である。20世紀末から、年次総会の後にフォーラム諸国は他国と政府首脳会議を開催し、自由貿易や人の移動など多様な分野で議論を展開してきた。その背景には、他国との勢力圏安全保障問題や漁業権をめぐる問題、自国に有利な貿易促進などの思惑がある。ここでは、フォーラムに関係が深い国々としてアメリカとフランス、中国、インドを中心に取り上げて分析していく。

アメリカはハワイやグアム、アメリカ領サモアや北マリアナ諸島など、多くの本土から離れた領土や広大な排他的経済水域を保有している。また、パラオとミクロネシア連邦、マーシャル諸島とも自由連合盟約で密接につながっている。第二次世界大戦後からこれらの地域で積極的に支援や軍事演習などを行っていたアメリカは、オーストラリアとニュージーランドと比較してミクロネシア地域に大きな影響を与えている。また、2020年に就任したジョー・バイデン大統領は、世界の炭素排出量を減らすことを公言しており、ミクロネシアは気候変動に関する問題のパートナーとしてバイデン政権に期待を寄せている。

フランス領ポリネシアの排他的経済水域も広く、ニューカレドニアにおける独立運動を阻んできたフランスの影響力も大きい。フランスは、近年オーストラリアとの関係を強めており、両国は互いに重要な戦略的パートナーとして認識が格上げされた。2017年には、機密情報の共有に関する合意も採択された。フランスは、南太平洋国防大臣会議（SPDMM）やアジア安全保障会議に積極的に参加し、他の大国と結びつきを強めてきた。

2018年と2020年に、独立に関する住民投票が行われたニューカレドニア（写真：gérard / Flickr [CC BY-SA 2.0]）

中国の大規模な海洋進出が進むにつれて、中国の企業や個人が太平洋諸国で次々とビジネスを展開してきた。2013年に打ち出された一帯一路構想を中国政府が推進していることもあり、中国と太平洋諸国の貿易額や中国からの支援額はますます増加している。そのため、中国の太平洋地域における存在感が一層高まっており、他国から対抗する動きが出ている。新型コロナウイルスの影響で観光収入が下がった状況において、中国からの資金提供は太平洋諸国にとって魅力的である。キリバスは国家承認を台湾から中国に切り替え（※3）、フィジーは中国の一帯一路構想を歓迎し、メラネシアの地域組織であるメラネシア・スピアヘッド・グループ事務局（MSG事務局）は設立資金の支援を受けた。

太平洋から離れているものの地政学上、中国のライバルであるインドも、これまでフォーラムに多額の資金支援をしてきた。2019年にフォーラムの議長国となったツバルに、首相会談の場所を建設するための費用を負担したり、サモアとトンガに領事館を置いたりすることで、フォーラムでの影響力を強化するとともに、国連安全保障理事会における常任理事国入りに向けて支持を得ることを目標としてきたとされている。加えて、オーストラリアと日本、アメリカ、インドの4カ国は日米豪印戦略対話を行っており、アジア太平洋地域における存在感が高まっている。

その他にも、インドネシアは太平洋地域への関心を強めており、他国からの西パプア独立運動に対する干渉を牽制しつつ、存在感を高めようとしている。また、中国の進出や漁業権、国連安全保障理事会の常任理事国入りへの支持獲得などを意識している日本も太平洋地域を継続して注視しており、アメリカやオーストラリアと連携してフォーラム諸国への関与を強めている。

このように、フォーラムの地域大国であるオーストラリアとニュージーランドの他にも複数の大国が太平洋諸国との関係を深めたり、影響力を及ぼしたりするようになっている。

フォーラムの未来は？

では、ミクロネシアにフォーラム脱退の意思を再考してもらうには、どうすべきなのか。まず、新事務総長プナ氏が退くという案が挙げられる。パラオのスランゲル・S・ウィップス・Jr大統領は、南太平洋諸国がプナ氏を説得して新事務総長の座をザッキオス氏に譲ることが解決策であると話した。このように、フォーラムの主導権に関する不文律を忠実に守ることが1つのシナリオである。

フォーラムでの公式写真（写真： nznationalparty / Flickr [CC BY-NC-ND 2.0]）

また、解決に向けての切り札はフィジーにあるかもしれない。この国は、フォーラムの議長国を引き継いでおり、2021年8月に予定されている次回の会議において、ミクロネシアの復帰を主要な議題として先導することができるからである。和解に向けた動きは、政府の首相間レベルでも行われている。また、ミクロネシア諸国の脱退表明後、パプアニューギニアのジェームス・マラぺ首相は、地域バランスに関するフォーラムの構造を見直すと述べ、サモアの当時の首相も、現在の選出過程の見直しを提案した。

現在フォーラムが有する問題として、地域別の偏りの他にも、加盟国内で、フォーラムの決議を実行に移すための政治的な熱意が不十分であることが挙げられる。実際に、2000年代前半にフォーラムの経済閣僚会議で採択された決定で、太平洋諸国で実施が確認されたのは半数にも満たなかった。フォーラム全体で首脳会議での決定事項をどのように実施するかについて議論する必要があるだろう。

しかしながら、太平洋諸国には大国の利害関係が絡んでいるため、フォーラムのメンバーのみで事態を解決するのは難しいだろう。というのも、今回のミクロネシア諸国脱退の危機はオーストラリアやニュージーランドがアメリカの影響力を抑えるために引き起こした部分もあるのではという疑いがかけられているからである。このような大国の利益が問題になるのであれば、太平洋共同体（SPC）（※4）という別の組織で問題を調整したり、解決したりしてもらう必要があるだろう。SPCには、太平洋諸島フォーラムに参加していない地域も加入しており、ミクロネシア地域に領土を保有しているアメリカの存在感も高い。ただし、SPCの影響力が高くなると、これまで太平洋諸島フォーラム内で発言権を持ち重要な役割を担ってきた小国たちもSPCの枠組みの中ではないがしろにされやすく、利益が軽視されることも予想される。

先に挙げた、「タラノア」の考え方を重視するならば、早急に結論を出すのではなく、お互いに理解し合うために対面で話す機会を設けることが必要不可欠であろう。ミクロネシア諸国は、これまでフォーラムという1つの大きな機構の一員であることで恩恵を享受してきたのは事実であるが、それと同時に疎外感を抱いてきた。ミクロネシアがこれまで軽視されてきた現状やフォーラムの重大な危機を踏まえて、メラネシア、ポリネシアはどのような解決策を持ち出すのだろうか。今後の進展に注目したい。

※1　1962年1月1日に西サモア独立国として独立を果たしたが、1997年に国名が「サモア独立国」に変更された。

※2　メラネシアの主な代表例としてフィジー、バヌアツ、ニューカレドニア、ソロモン諸島、パプアニューギニアが、ポリネシアの代表例としてキリバツ、サモア、トンガ、ツバルが、ミクロネシアの代表例としてミクロネシア連邦、キリバツ、マーシャル諸島、ナウル、パラオなどが挙げられる。

※3　2021年5月現在、太平洋諸国の間で台湾と国交を結んでいる国はマーシャル諸島、ナウル、パラオ、ツバルの4カ国。

※4　太平洋共同体（SPC）は、太平洋地域で最大規模の科学技術機関であり、26の国や地域によって運営されている。気候変動や男女共同参画、若者の雇用など複数の分野にまたがる問題の解決に重点が置かれている。2021年5月現在、太平洋共同体には4つの創設メンバーであるオーストラリア、フランス、ニュージーランド、アメリカに加えて、22の諸島が加入している。それぞれの国や地域は、クック諸島、フィジー、キリバス、北マリアナ諸島、ニューカレドニア、パラオ、パプアニューギニア、ピトケアン諸島、フランス領ポリネシア、トケラウ、トンガ、ツバル、ニウエ、マーシャル諸島、ミクロネシア連邦、ウォリス・フツナ、ナウル、ソロモン諸島、アメリカ領サモア、バヌアツ、サモア。

ライター：Koki Morita

グラフィック：Koki Morita, Mayuko Hanafusa

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